Pac 2028: cosa cambierà davvero?

Intervista al Prof. Stefano Ciliberti, Ricercatore dell’Università degli Studi di Perugia e docente responsabile dell’insegnamento di Politica Agroalimentare

In questa conversazione affrontiamo i temi legati alla nuova Politica Agricola Comune (PAC) 2028-2034, al centro di dibattiti e polemiche già in corso tra istituzioni e associazioni di categoria. Con il Prof. Ciliberti analizziamo i cambiamenti principali previsti dalla proposta della Commissione Europea e le possibili conseguenze per il settore agricolo.

Parliamo della nuova PAC 2028-2034. La polemica è già in atto e le associazioni di categoria stanno facendo rumore. Quali saranno i cambiamenti principali se le proposte della Commissione Europea dovessero andare in porto?
Per rispondere con un’immagine semplice ma efficace, direi che la PAC “da libro diventa bignami” o, volendo essere più specifici, viene ridimensionata a un semplice capitolo di un grande “libro” (o meglio, di un documento di programmazione) sulle principali politiche europee (inclusa la Coesione e molti altri Fondi Strutturali). 

Scendendo nel dettaglio, la PAC attualmente trova appunto attuazione a livello nazionale attraverso un Piano strategico nazionale (un voluminoso documento di programmazione della spesa, finanziato da due fondi – FEAGA e FEASR). Stando alla proposta della Commissione, ciascuno Stato membro dovrebbe redigere un nuovo documento unico di programmazione (il Piano di partenariato nazionale e regionale), all’interno del quale la PAC costituirebbe un apposito capitolo, finanziato da un cosiddetto “fondo unico” (Fondo europeo per la prosperità e la sicurezza sostenibili a livello economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo per il periodo 2028-2034). Tale fondo finanzierà non solo gli interventi della PAC, ma anche quelli di altre politiche (ad esempio, la Coesione), offrendo maggiori opportunità di integrazione e sinergie con gli interventi per lo sviluppo rurale.

Si passerà, così, dai 27 “Piani strategici nazionali della PAC” a 27 “Piani di partenariato nazionale e regionale”, all’interno dei quali ciascun Stato Membro dovrà prevedere un apposito capitolo sugli strumenti PAC. Come dicevo, appunto, la PAC da libro diventa una sorta di bignami.

Questa novità viene introdotta e giustificata dalla Commissione perché ritenuta necessaria per garantire una maggiore semplificazione amministrativa e una maggiore efficienza della spesa pubblica, nonché per favorire finalmente una più forte sinergia e integrazione fra interventi di policy finora separati (ad esempio, relativi a sviluppo rurale, coesione, disparità sociali, ecc.). Ultimo, ma non meno importante, con questa unificazione delle diverse policy il sostegno agli Stati membri diventerà ancor più “condizionabile” alla realizzazione di riforme strutturali (sulla scorta del modello PNRR, tanto per capirci).

Infine, è importante sottolineare a chiare lettere che questa riforma non vuole essere – almeno sul piano della governance e del modello di gestione amministrativa dei finanziamenti – punitiva nei confronti della PAC. Al contrario, la PAC viene assunta dalla Commissione Europea come modello virtuoso, avendo già intrapreso un percorso di unificazione programmatica fra gli strumenti del primo e del secondo pilastro con il Reg. UE 2115/2021 sui PSP  (pur scontando ancora – è bene ricordarlo – l’annoso problema dei costi amministrativi per l’accesso ai sostegni da parte degli imprenditori agricoli). Al contrario, analizzando i documenti preparatori della Commissione e le valutazioni d’impatto, emerge chiaramente come siano altre le politiche che scontano ritardi e inefficienze, in primis la politica di Coesione. E per questo motivo, la Commissione Europea estende il modello dei Piani strategici nazionali della PAC anche alle politiche di coesione e sviluppo territoriale e a quelle sociali, facendo confluire tutti i relativi fondi nel cosiddetto “Fondo unico” e proponendo una gestione unitaria tramite i sopra citati PNRR.

Si parla di un calo di circa il 30% rispetto alle risorse stanziate negli anni precedenti. Quale finanziamento risentirà maggiormente di questo calo?
Difficile dirlo al momento. Provo a spiegare il perchè. 

Effettivamente, confrontando la bozza di QFP 2028-2034 con il QFP 2023-2027, si nota un taglio delle risorse a prezzi correnti per la PAC tra il 20 e il 30%. Ma qui occorre fare attenzione: il budget riservato (dall’inglese “ring-fenced” obbligatoriamente alla PAC (quindi, intoccabile) nella bozza della Commissione è destinato soltanto ad alcuni interventi di sosteno al reddito (che includono alcuni pagamenti diretti accoppiati e disaccoppiati, così come aiuti a ettaro di natura compensativa e sostegni a investimenti e start-up agricole e rurali, ecc.).

Attenzione però! Rimangono fuori da questo budget riservato gli interventi di cooperazione territoriale (nelle aree rurali, come il LEADER, o tra aree rurali e urbane), quelli per l’innovazione (PEI-AGRI), nonché lo schema “Frutta nelle scuole”. Tutti questi interventi dovranno necessariamente essere finanziati con risorse aggiuntive e non pre-allocate che rientrano nel Fondo unico, andando a rimpinguare il bilancio complessivo degli interventi PAC. L’ammontare di tali risorse non pre-allocate ammonterebbe a circa 237 milioni di euro: quindi, ci sarebbe spazio a sufficienza per rimpinguare le risorse destinate alla PAC per il 2028-2034.

In conclusione, emerge che è del tutto prematuro – è tecnicamente impossibile – quantificare con precisione l’ammanco di risorse che penalizzerà la PAC, che sarà sicuramente inferiore al 20-30% troppo sbandierato dai media europei e nostrani.

La divisione attuale in due pilastri rischia di essere eliminata. Si dice che ciò servirebbe a semplificare la redistribuzione delle risorse. Non si rischia, in questo modo, di lasciare indietro specifiche categorie di pagamento come gli ecoschemi o il sostegno ai giovani? Non rischiamo una redistribuzione meno equa?
Anche in questo caso, occorre fare una precisazione. La proposta della Commissione prevede l’eliminazione effettiva dei due pilastri della PAC, istituiti circa 25 anni fa con l’introduzione del FEASR accanto al FEAGA (ex FEOGA). 

Personalmente, però, non condivido chi annuncia la fine della politica di sviluppo rurale solo perché verrà abolito il fondo di riferimento. Nel concreto, infatti, buona parte degli interventi oggi previsti nei Complementi di Sviluppo Rurale delle Regioni italiane vengono confermati (pagamenti per azioni agro-climatiche e ambientali, investimenti agricoli e forestali, pagamenti compensativi, start-up agricole e rurali, LEADER, AKIS, solo per citarne alcuni), confermando di fatto la cassetta degli attrezzi dell’odierna politica di sviluppo rurale.

Ciò premesso,  la proposta di riforma non prevede la riproposizione degli ecoschemi, che vengono incorporati nei nuovi pagamenti per azioni agro-climatico-ambientali. Questi ultimi saranno aiuti a fronte di impegni pluriennali o annuali, che potranno in alcuni casi ricalcare quelli attualmente previsti dagli ecoschemi.

Quanto ai giovani, non condivido la sua preoccupazione. La proposta della Commissione è molto sensibile al tema del ricambio generazionale in agricoltura e alla scarsa attrattività del settore per le nuove generazioni. Viene proposto, a tal proposito, un innovativo pacchetto di interventi e finanziamenti ad hoc (lo “Starter Pack for young farmers”) incentrato su una altrettanto innovativa e specifica strategia nazionale per il ricambio generazionale, che ciascun Stato membro dovrà elaborare nel proprio PPNR. Lo “Starter Pack” potrà includere sostegni al reddito, aiuti per l’avvio di nuove imprese agricole e non agricole condotte da giovani, interventi di cooperazione per l’innovazione e – novità assoluta – potrà prevedere finanziamenti per specifici servizi di sostituzione e soccorso che consentano agli agricoltori di prendere un congedo per malattia, maternità, cura dei figli e di altri familiari, ferie, nonché per partecipare a corsi di formazione.

Per quanto riguarda l’equità della redistribuzione del sostegno, è prevedibile aspettarsi delle modifiche migliorative in tal senso. 

La Commissione, infatti, prevede l’abolizione dei titoli e la sostituzione dell’attuale sostegno di base al reddito per la sostenibilità con un sostegno degressivo al reddito erogato a superficie, parametrato ai livelli di reddito aziendale, ricorrendo a meccanismi di redistribuzione quali degressività e capping. In questo senso, si intravedono passi avanti verso un maggiore targeting del sostegno, cioè un’allocazione più mirata delle risorse verso chi ne ha più bisogno, favorendo giovani, piccoli agricoltori, aziende familiari, aziende di montagna, donne.

Tuttavia, preferisco assumere un atteggiamento prudenziale e non sbilanciarmi, perché mancano ancora davvero troppi dettagli attuativi per poter dare un giudizio definitivo sugli impatti di una tale proposta. Avendo condotto per anni ricerche in questo ambito, mediante analisi quantitative su dati nazionali ed europei, sono ben consapevole di quanto “il diavolo – ovvero gli interessi diretti e indiretti dei maggiori (e facoltosi) beneficiari della PAC, sempre attenti a mantenere la loro posizione privilegiata – si nasconda nei dettagli”. Proprio per questo resto cauto nel dare valutazioni definitive in questa fase.